La UE ha sido un bloque históricamente proteccionista en el sector agroindustrial. En los últimos años esta tendencia se ha hecho especialmente notoria en la cadena de la soja, donde se multiplicaron las barreras para limitar -o directamente impedir- el ingreso de productos importados. La última iniciativa de la UE consiste en clasificar a la soja como un cultivo de alto riesgo de Cambio Indirecto en el Uso del Suelo (ILUC), excluyendo por lo tanto al biodiesel de soja del cómputo de uso de energías renovables en el transporte. Esta propuesta regulatoria tiene profundas inconsistencias que, de no ser debidamente atendidas antes de su entrada en vigor, afectarán seriamente la producción y comercialización de soja y sus subproductos a nivel mundial. Es así como la inminente entrada en vigor del Acuerdo Comercial Interino entre Mercosur y la UE debe enfrentar su primer reto: servir de marco para evitar el uso de barreras paraarancelarias que desvirtúen el objetivo central del mismo, es decir, el establecimiento de una zona de libre comercio que permita aumentar y diversificar el intercambio de bienes y servicios entre ambas Partes, sin barreras injustificadas.
1.- INTRODUCCION
No es ninguna novedad que la UE ha sido históricamente proteccionista en el sector agroindustrial, adoptando toda clase de medidas para desalentar la competencia y segmentar su mercado interno del internacional. Algunos ejemplos de ello son:
- La Política Agrícola Común (PAC) de la UE prevé un amplio abanico de subsidios que, de acuerdo a la OCDE, fueron de USD 101.000 millones en 2024. La UE es el 2do principal subsidiador a nivel mundial con el 16% del total del apoyo brindado a los productores, solo detrás de China con USD 267.000 millones.[1]
- La diferenciación en la protección arancelaria. El arancel promedio aplicado por la UE para productos agrícolas es de 11,5%, casi 3 veces más elevado que el aplicado a productos no agrícolas (4,1%). Además, sectores como las futas o los productos lácteos llegan a tener picos arancelarios superiores al 250%, situación que no se presenta en la industria[2]. De hecho, esta disparidad de trato también se ve reflejada en el intento de la UE de aplicar salvaguardias agrícolas en el marco del Acuerdo Comercial Interino (ITA) firmado con el Mercosur. Si bien esta iniciativa unilateral contradice la letra del ITA y de los Acuerdos OMC, el deseo de limitar su uso al sector agroindustrial refuerza la noción de que este proteccionismo sigue vigente.[3]
- La constante adopción de barreras no arancelarias, ya sean técnicas, sanitarias o ambientales, sin una base científica sólida. Solo a modo de ejemplo, la UE es por lejos el Miembro de la OMC al cual más “Preocupaciones Comerciales Específicas” le han planteado en el Comité de Medidas Sanitarias y en el Comité de Obstáculos Técnicos al Comercio. El abanico de temas abordados es amplio, pero podemos destacar las tradicionales trabas injustificadas en materia de biotecnología, la eliminación generalizada de Límites Máximos de Residuos (LMRs) de plaguicidas y, más cercano en el tiempo, las nuevas exigencias derivadas del Pacto Verde y sus dos estrategias: De la granja a la mesa y Biodiversidad.
Tampoco es una novedad que, dentro de esta política proteccionista, la cadena sojera ha tenido una especial atención. Desde lo comercial, hoy Argentina exporta biodiesel a la UE bajo un acuerdo de precios mínimos y cantidades máximas, sin el cual el mercado no estaría operativo. Desde lo ambiental, el Reglamento UE 2023/1115 ha puesto a la cadena sojera en el centro de las exigencias en materia de lucha contra la desforestación y, más recientemente, el proyecto de enmienda al Reglamento delegado sobre cambio indirecto del uso del suelo (ILUC) terminará de bloquear injustificadamente (de facto) el ingreso biodiesel de soja al mercado de la UE, y también afectará muy seriamente las importaciones de porotos y aceite de soja, sobre la base de una narrativa incorrecta de “no sustentable”.
2.- CAMBIO INDIRECTO EN EL USO DEL SUELO.
2.1.- Antecedentes regulatorios
La Directiva 2009/28/CE (RED I) fijó una serie de objetivos en materia ambiental al 2020, entre los cuales se encuentra que el 10% de las energías utilizadas en el sector transporte sean renovables (incluyendo a los biocombustibles). Esta tendencia fue profundizada por la Directiva 2018/2001 (RED II) al elevar el porcentaje a 14% para el 2030.
Sin embargo, la RED II comienza a establecer una serie de limitaciones al uso de biocombustibles de primera generación (producidos a partir de cultivos agrícolas), al disponer que:
- Deben respetarse dos topes: el uso de estos biocombustibles no puede superar el nivel de consumo en 2020 ni un máximo del 7 % del consumo energético total en el transporte.
- Aquellos biocombustibles con alto riesgo ILUC deben reducirse progresivamente hasta su eliminación en 2030. Estos biocombustibles son los que provocan emisiones indirectas cuando la producción de biocombustibles genera que en otros países se avance sobre áreas con altas reservas de carbono para atender la demanda alimentaria.
Esta norma es complementada a través del Reglamento 2019/807, el cual define los parámetros para considerar que un biocombustible es de alto riesgo de ILUC, sobre la base de estos 2 criterios:
- la expansión anual promedio del área de producción global de la materia prima desde 2008 debe ser superior al 1% y afectar a más de 100.000 hectáreas y;
- la proporción de dicha expansión sobre tierras con alto contenido de carbono debe ser superior al 10%.
En base a estos parámetros y la información relevada por la Comisión en aquel momento, la soja no quedó clasificada como de alto riesgo de ILUC, siendo la palma el único producto afectado.
La Directiva 2023/2413 (RED III) elevó a 29% el uso de renovables en transporte al 2030 y reforzó la priorización de uso de biocombustibles avanzados, manteniendo los límites / cronograma de eliminación de los biocombustibles de primera generación y fijando porcentajes mínimos de uso de los avanzados, que junto a los renovables de origen no biológico (como hidrógeno renovable y e-fuels) deben llegar al 5,5% en 2030.
Finalmente, el proyecto modificatorio del Reglamento 2019/807[4], actualiza la metodología y los datos para determinar las materias primas con alto riesgo de ILUC, utilizando información disponible en FAOstat y USDA entre 2014 y 2021. Además, ajusta la trayectoria para disminuir gradualmente la contribución de los biocombustibles con alto riesgo de ILUC y revisa el criterio de adicionalidad para que ciertos biocombustibles sean certificados como de bajo riesgo de ILUC.
2.2.- Implicancias del proyecto modificatorio en la cadena sojera
De acuerdo a los nuevos datos incorporados en este proyecto, la soja quedaría como materia prima de alto riesgo de ILUC ya que:
- la expansión media anual de la superficie de producción global sería del 2% (superior al umbral del 1% establecido en el Reglamento), con un crecimiento de 2.565.000 hectáreas (superior al umbral de 100.000 hectáreas establecido en el Reglamento) y;
- la proporción de la expansión de soja a nivel global sobre tierras con elevadas reservas de carbono resultaría del 14,1% (superior al umbral de 10% establecido en el Reglamento).
Esta categorización no solo es injustificada (tema sobre el cual se profundizará en el siguiente apartado) sino que, si no es rápidamente enmendada, afectará muy seriamente a la producción, industrialización y comercio de la cadena sojera a nivel global, en base a las siguientes consideraciones:
- Condicionará fuertemente la producción -de por si limitada- de soja y aceite de soja dentro de la UE, ya que ninguno de estos productos calificará para su procesamiento como biodiesel bajo la RED III.
- Mismo criterio aplicará para las exportaciones de poroto y aceite de soja hacia la UE, las cuales se verán gravemente afectadas.
- Detendrá totalmente la industria de biodiesel de soja en la UE.
- Frenará totalmente las importaciones de biodiesel de soja en la UE.
- Creará distorsiones en el mercado global de aceite de soja, con precios a la baja, por excedentes que no se destinen a la producción de biodiesel.
Todas estas distorsiones se magnifican cuando tomamos como referencia el peso relativo de la UE en la demanda de mundial de soja y sus subproductos, lo cual impactará en los flujos de comercio y precios internacionales. De hecho, la UE es:
- #1 importador mundial de biodiesel de soja con más del 40% del mercado.
- #1 importador mundial de harina de soja con el 31% del mercado.
- #2 importador mundial de aceite de soja en bruto con 10% del mercado.
- #2 importador mundial de poroto de soja con 9% del mercado.
Pero la situación se agrava aún más si vemos no solo la foto actual sino las proyecciones relacionadas con el uso de biocombustibles sostenibles en el sector transporte aéreo y marítimo en la UE, uno de los principales emisores de GEI a nivel mundial:
- La ReFuelEU Aviation de la UE[5] dispone el aumento del uso de combustibles sostenibles en aviación, principalmente Sustainable Aviation Fuel (SAF), para reemplazar gradualmente el queroseno fósil. La norma establece cuotas obligatorias de SAF en el combustible de aviación en aeropuertos de la UE, que comienzan con el 2% en 2025 y concluyen con el 70% en 2050.
- La FuelEU Maritime de la UE[6] prevé la reducción en la intensidad de emisiones de GEI derivadas del combustible utilizado por los barcos, llegando a un nivel máximo de reducción del 80% en 2050. Esto impulsa el uso de combustibles alternativos al fuel oíl tradicional, como por ejemplo el biodiesel marítimo o diésel renovable (HVO).
La inclusión de la soja como de alto riesgo de ILUC cierra arbitrariamente la posibilidad de utilizar estos granos y aceites como materia prima para acompañar la transición energética que está llevando adelante la UE, complicando el logro de los objetivos de sostenibilidad previstos en la normativa comunitaria. En paralelo, impactará negativamente en el desarrollo de la industria de aceite de soja a nivel global.
En cuanto a los principales países afectados por estas distorsiones queda claro que serán Argentina, EEUU y Brasil, países que lideran la producción y exportaciones mundiales de poroto, aceite, pellets y biodiesel de soja. Sin embargo, los otros socios del Mercosur (Uruguay y Paraguay) también sufrirán las consecuencias de esta iniciativa, ya que suelen exportar su producción de porotos de soja a Argentina y Brasil para su procesamiento y exportación como subproducto, en muchos casos a la UE.
Esta situación adquiere especial relevancia si contextualizamos el anuncio de la UE sobre ILUC-soja, hecho casi en simultáneo con la ratificación de la Argentina y Uruguay del ITA Mercosur-UE y la comunicación de la Comisión disponiendo la aplicación provisional del mismo. Las nuevas trabas no arancelarias anulan abiertamente las concesiones arancelarias obtenidas por el Mercosur en el ITA, en particular el arancel 0% que la UE se comprometió aplicar para nuestras exportaciones de:
- Grano de soja, harina de soja y aceite de soja (para uso industrial), desde la entrada en vigor del ITA.
- Aceite de soja (para otros usos) en 4 años.
- Biodiesel de soja en 10 años.
2.3.- Inconsistencias regulatorias en la UE
El enfoque ILUC que ha establecido la UE ha sido objetado desde el inicio por Argentina, tanto a nivel oficial como del sector privado, cuestionamientos que se mantienen firmes y potenciados por el contexto del ITA recientemente firmado y próximo a entrar en vigor. Asimismo, la metodología implementada por la UE para pretender clasificar a la soja como de alto riesgo de ILUC ya ha sido objeto de fuertes cuestionamientos en un informe elaborado para CIARA y CARBIO.[7]
En esta ocasión destacamos algunas de las inconsistencias sistémicas del régimen ILUC y particulares del proyecto que aborda a la soja:
- No existe consenso internacional sobre el concepto de ILUC y mucho menos sobre la metodología que debería implementarse para computar el cambio indirecto de uso del suelo. De hecho, el referente científico internacional en materia de inventario de gases de efecto invernadero (IPCC/ONU) no toma al ILUC como una variable científicamente sólida como para computarla dentro del inventario de emisiones que deben realizar los países.
- Solo tiene en cuenta valores globales y no la contribución de los diferentes países o zonas al supuesto ILUC, criterio que si aplica la UE en el caso de desforestación (Reglamento UE 2023/1115 – EUDR), donde clasifica a los países o zonas en base a su riesgo de desforestación.
- Sobre la base de este criterio, no se “castiga” a los países (por lo que hacen o dejan de hacer) sino a cultivos. No se toma en cuenta la situación particular de cada país, sus condiciones agroecológicas, la tecnología aplicada, las buenas prácticas que usa la cadena o la evolución de la zona de cultivo / cosecha / producción. De hecho, el caso de Argentina es paradigmático. De un máximo de área sembrada de 20,56 millones de Ha de soja (2015/6) se comenzó un sostenido declive que, si bien comenzó a revertirse, aún sigue por debajo del máximo alcanzado (con 17,99 millones de Ha en 2024/5).
- Atribuye a los biocombustibles la responsabilidad directa por cualquier avance de los cultivos por sobre tierras de alto contenido de carbono, sin tener en cuenta otros factores que influyen en este proceso.
- El análisis de la expansión para establecer un Alto ILUC se basa en la Expansión Bruta, es decir, la consideración de la superficie adicional cosechada a nivel global, sin deducir la baja en las áreas cosechadas que se produce en algunos países.
- No queda claro las diferencias de eficiencia por detrás de cada factor de productividad.
- Tampoco considera las emisiones reales de la soja en cada país o zona, habiendo demostrado Argentina que su biodiesel de soja ahorra más del 70% de las emisiones de GEI comparado con el diésel fósil, información que ha sido reiteradamente provista a la UE.
- Finalmente, las normas y metodología para verificar los criterios de bajo riesgo de provocar ILUC (aun para materias primas clasificadas como Alto ILUC), principalmente las relativas a la “adicionalidad”, resultan en la práctica inaplicables, tanto desde el punto de vista de su complejidad como desde el punto de vista económico.
3.- CONCLUSIONES
El régimen general de la UE sobre ILUC así como el nuevo proyecto regulatorio que actualiza la metodología y los datos para determinar las materias primas con alto y bajo riesgo de ILUC, tienen una importante cantidad de inconsistencias que si no son rápidamente enmendadas: (i) afectará seriamente la producción, industrialización y comercio de la cadena sojera a nivel global, con especial impacto en Argentina, EEUU y Brasil, (ii) condicionará el cumplimiento de los objetivos ambientales previstos por la UE a través de la RED III y (iii) menoscabará de manera arbitraria beneficios comerciales legítimos que Mercosur obtuvo en el marco del ITA con la UE.
Por todo ello, es fundamental que la UE revise su régimen normativo para garantizar que se cumplan sus objetivos en materia de sostenibilidad sin generar obstáculos injustificados en el comercio, respetando los derechos y obligaciones consagrados en el ITA próximo a entrar en vigor.
[1] Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2025. OECD.
[2] UE. Tariff Profile. OMC
[3] https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2026/03/05/eu-mercosur-council-greenlights-safeguards-for-agricultural-products/
[4] COM(2026) 36 final
[5] Reglamento (UE) 2023/2405 del Parlamento Europeo y del Consejo.
[6] Reglamento (UE) 2023/1805 del Parlamento Europeo y del Consejo.
[7] EU ILUC Methodology. Technical Assessment. Case SOY. 2026. Papendieck, Sabine; Tieri, María Paz; Minaglia, Mariano