En una época signada por tensiones geopolíticas, conflictos comerciales y debilitamiento del multilateralismo, el Acuerdo con la Unión Europea (UE) abre grandes oportunidades para la inserción externa del Mercosur (en general) y para nuestra cadena agroindustrial (en particular). La UE es la 3er economía mundial, donde sus 450 millones de habitantes tienen un PBI per cápita de USD 43.000 anuales, importando productos agroindustriales por un valor de USD 220.000 millones en 2024 (de las cuales Argentina solo explicó el 3%). Las condiciones preferenciales de acceso incluidas en el Acuerdo (tanto arancelarias como no arancelarias) nos permitirán ser un abastecedor privilegiado al mercado de la UE, en paridad de condiciones con otros competidores como Canadá, México, Chile, Colombia y Ucrania, entre otros. Además, el acuerdo operará como un ancla para ciertas políticas nacionales expuestas a oscilaciones pendulares que históricamente acompañaron a los cambios de gobierno, mientras que a la vez modernizará los marcos regulatorios del Mercosur facilitando futuras negociaciones comerciales. En el presente informe se resumen las principales disposiciones del Acuerdo y se detallan sus beneficios para el Mercosur y la cadena agroindustrial.
I.- INTRODUCCIÓN. ASPECTOS GENERALES DEL ACUERDO.
Finalmente, el 9 de enero la UE logró resolver favorablemente sus discrepancias internas1 y habilitó a la Presidente de la Comisión Europea Úrsula von der Leyen a firmar el Acuerdo de Asociación Mercosur-UE. Con esta firma, la cual se realizaría en los próximos días, se pone fin a una negociación que demandó más de 25 años para concluir exitosamente. El Acuerdo de Asociación contiene 3 pilares:
- Comercial: el mismo tiene como objetivo conformar una zona de libre comercio que facilite el intercambio de bienes y servicios así como el movimiento de capitales entre ambos bloques. A tales efectos se acordaron 23 capítulos y 21 anexos que establecen reglas en materia de: acceso a mercados (eliminación de aranceles y cuotas arancelarias), propiedad intelectual, reglas de origen, medidas sanitarias, defensa comercial, competencia, compras gubernamentales, empresas del Estado, subvenciones, etc. Sin dudas, éste ha sido el pilar que más tiempo insumió en la negociación y el que más expectativas (y sensibilidades) despertó.
- Político: establece canales permanentes de diálogo político para fortalecer las relaciones birregionales y se promueve la coordinación y articulación en foros internacionales.
- Cooperación: consagra una serie de pautas programáticas sobre cooperación y comercio, con la finalidad de aumentar y diversificar los intercambios entre los dos bloques, haciendo foco en las PyMEs.
Luego de la firma y teniendo en cuenta la importancia de dinamizar la entrada en vigor del Acuerdo respetando los marcos jurídico-institucionales de ambos bloques (incluyendo los trámites internos de aprobación legislativa y ratificación), se previeron dos herramientas especiales.
- Para facilitar el trámite desde el lado de la UE, los textos se presentan en dos instrumentos legales paralelos: (i) el Acuerdo de Asociación (conocido como APEM por sus siglas en inglés) el cual contiene los 3 pilares antes mencionados y (ii) el Acuerdo Comercial Interino (ITA), que solo contiene el pilar comercial. Para que el ITA entre en vigor en la UE solo se requiere la aprobación del Parlamento Europeo (no de los 27 Parlamentos nacionales) ya que se trata de una materia en la que los Estados miembros han delegado sus competencias en la UE. Una vez que ello suceda y se ratifique, el ITA entrará en vigor y permanecerá en esa condición hasta que lo reemplace el APEM, para lo cual sí se requiere la aprobación de los parlamentos de los 27 Estados miembros de la UE. Si bien este proceso seguramente llevará algunos años, resaltamos que mientras tanto se mantiene la aplicación provisoria del ITA y por ende, de todo el capítulo comercial.
- Para facilitar el proceso desde el lado del Mercosur, no se requerirá la ratificación de los 4 Estados Parte, sino que la entrada en vigor será bilateral entre la UE y cada Estado Parte del Mercosur. De esta manera, una vez que la UE apruebe y ratifique el ITA, el mismo comenzará a regir para cada Estado Parte a medida que el mismo lo apruebe y ratifique, sin tener que esperar a que ello suceda con los otros 3 socios del bloque. Esto adquiere especial relevancia para el aprovechamiento de las cuotas arancelarias, temas que será detallado en el punto siguiente.
II.- CONTENIDO DEL ACUERDO COMERCIAL INTERINO
A continuación realizamos un breve resumen de los aspectos más relevantes para la cadena agroindustrial incluidos en el ITA.
1.- Acceso a mercados:
La UE otorgará beneficios arancelarios para el GG,5% de las exportaciones agroindustriales del Mercosur, eliminando totalmente sus aranceles para el 84% y otorgando cuotas o preferencias arancelarias parciales sobre el restante 15,5%.
- Productos con eliminación inmediata de derecho de importación en la UE (beneficia al 70% de las exportaciones agroindustriales del Mercosur a la UE): se incluyen algunos productos de la pesca (como la merluza, vieiras y calamares), porotos y harina de soja, maní, algunas frutas (manzanas, peras, duraznos, cerezas, ciruelas y uvas de mesa), frutos secos, pasas de uvas, legumbres, aceites vegetales para uso industrial (soja, girasol y maíz), despojos comestibles de las especies bovina/porcina/ovina y otros productos de origen animal (como las menudencias, grasas y semen bovino), entre otros.
- Productos con eliminación total de aranceles en períodos que van de 4 a 10 años (beneficia al 14% de las exportaciones agroindustriales del Mercosur a la UE): incluye a la harina de maíz, aceites vegetales (soja, girasol y maíz), preparaciones alimenticias y pastas, algunas frutas cítricas (como los limones, naranjas y mandarinas), frutillas, manteca y demás preparaciones de maní, almidón, biodiesel, hortalizas frescas y en conserva, plantas y tubérculos alimenticios, mermeladas, dulce de leche, arroz partido, alimentos para mascotas, algunos productos de la pesca (como los langostinos), conservas de pescado, golosinas y vinos en envases de hasta 5 litros, entre otros.
- Productos con cuotas (benefician al 15,5% de las exportaciones agroindustriales del Mercosur a la UE): carne bovina fresca y congelada (cuota total de 100.000 tn), carne aviar deshuesada y con hueso (180.000 tn), carne porcina (25.000 tn), maíz / sorgo (1 millón tn), leche en polvo (10.000 tn), fórmulas infantiles (5.000 tn), miel (45.000 tn), arroz (60.000 tn), quesos (30.000 tn), ajo fresco (15.000 tn), etanol (650.000 tn) y ovoproductos (6.000 tn), entre otros. Estos volúmenes son otorgados por la UE a los 4 Estados Parte del Mercosur, quienes a su vez, tendrán que definir entre ellos los mecanismos de distribución de cada cuota entre los 4 países (tema sobre el cual los contactos son incipientes por el momento). A su vez, luego cada país definirá como asigna su porción de cuota entre sus operadores comerciales. El primer Estado Parte del Mercosur en ratificar el Acuerdo tendrá derecho a utilizar el 100% de la cuota otorgada por la UE al Mercosur, hasta tanto el resto de los socios regionales se vayan sumando y consecuentemente, la cuota se vaya distribuyendo entre los Mercosur conforme a los criterios porcentuales acordados.
2.- Comercio de bienes
- Dispone que las Partes solo podrán adoptar licencias de importación y exportación cuando no haya razonablemente disponibles otras medidas alternativas. En este caso, las licencias deberán ser neutrales y aplicarse de forma transparente. Además, estas licencias deben ser siempre automáticas (es decir, expedirse de forma inmediata y sin condiciones previas). Solo podrán ser no automáticas si son indispensables para lograr objetivos consistentes con el ITA. Además, ratifica la imposibilidad de aplicar prohibiciones y restricciones cuantitativas a la importación y exportación, salvo las excepcionalmente habilitadas en el artículo XI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT). En base a estas disposiciones, Argentina se compromete a no aplicar regímenes discrecionales de exportación / importación (al menos con la UE) como los implementados a través de las Declaraciones Juradas Anticipadas de Importación (DJAI) o los Registros de Operaciones de Exportación (ROEs).
- Argentina se compromete a que a partir del 3er año desde la entrada en vigor del ITA no aplicará más derechos a la exportación (DEX) en los productos enviados a la UE. Este principio general tiene dos flexibilidades.
- Por un lado, algunas cadenas (como la de la soja, hidrocarburos, corcho, papel y chatarra) han sido exceptuadas del compromiso de eliminación total, previendo topes máximos específicos de DEX para cada cadena. En el caso de soja (incluye a los porotos, aceite, pellets de cáscara, harina y pellets de soja y biodiesel), el tratamiento es el siguiente:
- A partir del 5to año de la entrada en vigor, se consolida como máximo 18%, por lo que no puede cobrarse en concepto de DEX a las exportaciones a la UE más de este valor.
- Desde el año 7, el tope del 18% comienza a bajar de forma lineal hasta que en el año 10 se consolida en 14%. De esta manera, al año 10 el máximo potencial de DEX en las exportaciones a la UE es de 14%.
- Por otro lado, en circunstancias excepcionales que impliquen serios desbalances fiscales, se podrían establecer temporariamente los DEX bajo rigurosas condiciones y si ello fuera estrictamente necesario.
3.- Medidas sanitarias y fitosanitarias
El capítulo genera un marco regulatorio que otorgará previsibilidad en el acceso a mercado a través del establecimiento de plazos y procedimientos en materia sanitaria que deberán ser cumplidos por las Partes en el comercio bilateral. Esto reviste una gran importancia ya que nos posiciona en una situación preferencial respecto a otros abastecedores al mercado europeo, en un contexto de claro endurecimiento de los requisitos en la UE.
Asimismo, el Acuerdo establece reglas claras que impiden la aplicación de medidas sanitarias injustificadas y arbitrarias para el acceso de nuestros productos al mercado europeo, destacando la importancia de basar las medidas en ciencia, en contraposición al Principio Precautorio.
También se prevén medidas de facilitación del comercio, en particular en materia de habilitación de establecimientos exportadores de animales y productos de origen animal, controles en las importaciones y procedimientos de importación.
Se acordó la creación de un mecanismo de consultas bilateral en materia sanitaria y fitosanitaria que permitirá resolver problemas comerciales en forma expedita, preferencial y regular. Además, se crearon 4 diálogos especializados en temas centrales como la biotecnología y la inocuidad alimentaria, por primera vez en un acuerdo comercial firmado por la UE.
4.- Comercio y Desarrollo Sostenible
Establece una serie de derechos y obligaciones básicas en materia laboral y ambiental, incluyendo:
- El reconocimiento al derecho de las Partes de adoptar regulaciones ambientales, inclusive a través de elevados niveles de protección.
- El compromiso de las Partes de no disminuir sus niveles de protección ambiental para estimular el comercio o las inversiones.
Por otro lado, en el instrumento adicional sobre sostenibilidad acordado en diciembre de 2024 se incorporan algunas disposiciones complementarias tales como:
- Se reafirman los compromisos asumidos a través de acuerdos internacionales como el de París, Rotterdam, Estocolmo, Montreal y la Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, entre otros.
- Se establece el compromiso de generar condiciones preferenciales de comercio para productos obtenidos o elaborados de forma sostenible, cuya identificación se dejó para una etapa posterior.
- Se dispone que las Partes deben evitar la adopción de medidas ambientales unilaterales para hacer frente a desafíos por fuera de su jurisdicción territorial, tema extremadamente relevante en la actualidad. Adicionalmente, se menciona que las medidas ambientales que buscan hacer frente a problemas globales deben basarse, en lo posible, en el consenso internacional.
- Sin embargo, esta disposición es matizada por la que prevé que cada Parte tiene la obligación de asegurar que las acciones realizadas en su territorio no causen daño a otros países.
- Las Partes se comprometen a evitar la desforestación, aunque no hay una referencia expresa sobre el controvertido Reglamento UE 1115/2023 sobre cadenas libres de desforestación.
5.- Propiedad intelectual
Este capítulo aborda diferentes aspectos, siendo uno de los más delicados el de las Indicaciones Geográficas (IGs), fundamental para la UE en cualquier negociación comercial, ya que de alguna manera le permite atenuar (aunque sea parcialmente) su histórica sensibilidad en el sector agrícola.
En el Acuerdo, Mercosur reconoce 355 IGs de la UE y en contrapartida, la UE reconoce 220 IGs del Mercosur (de las cuales 104 corresponden a la Argentina). Este reconocimiento implica que la parte beneficiaria tendrá el derecho de uso exclusivo de estos términos, lo cual generó complicaciones del lado del Mercosur porque muchos de los mismos son histórica y ampliamente utilizados en nuestros territorios como “genéricos” (tal es el caso del Gruyere, Champagne, Cognac, Fontina o el Oporto, por mencionar algunos).
En respuesta a esta sensibilidad del Mercosur se lograron ciertas flexibilidades tales como períodos de adaptación para algunos términos (que pueden llegar hasta los 10 años), coexistencia con marcas registradas previamente y un amplio listado de usuarios previos que podrán seguir utilizando algunos términos beneficiados con esta excepción2.
III.- BENEFICIOS DEL ITA PARA EL MERCOSUR
- Relevancia de la contraparte. La UE es la 3er economía mundial con el 18% del producto (solo detrás de EEUU y China), gracias a un PBI de USD 19,5 billones anuales. Cuenta con un fuerte mercado interno, en el que sus 450 millones de habitantes tienen un ingreso per cápita promedio de USD 43.000 anuales. Además, es el 2do importador mundial de bienes (sin contar el comercio intra-UE) con USD 2,4 billones en 2024, los cuales representaron el 16% de las importaciones mundiales. Además, cuenta con 42 acuerdos comerciales en vigor, siendo líder mundial en este campo. Junto con EEUU y China, la UE es de los principales importadores mundiales de productos agroindustriales (aproximadamente unos USD 220.000 millones al año) y la participación de Argentina tiene mucho por crecer, ya que al momento solo explicamos el 3% de las mismas. Los principales productos exportados por Argentina son harina de soja, maníes, carne bovina, aceite de soja, harina y pellets de girasol, productos de la pesca (como la merluza, camarones y langostinos), biodiesel, aceite de oliva, vinos, etc. En término de su relación con el Mercosur, la UE es el 2do socio comercial más importante, gracias a nuestras exportaciones por EUR 56.000 en 2024 (+50% en los últimos 10 años) e importaciones por EUR 55.200 millones (+25% en los últimos 10 años). Además, la UE es el mayor inversor extranjero en el Mercosur, con un stock de EUR 390.000 millones en 2023.
- Previsibilidad en el acceso: El acuerdo contiene reglas y disciplinas que garantizan las condiciones arancelarias y no arancelarias bajo las cuales Argentina (y el resto de los socios del Mercosur) exportará a la UE e importará de dicho bloque. En el caso de los aranceles, los mismos son reducidos o eliminados y luego, consolidados (es decir, que no pueden volverse a elevar). Lo mismo sucede con los contingentes arancelarios que se crean, no pueden ser modificados unilateralmente por la UE. En el caso de las medidas no arancelarias (como las sanitarias) se prevén mecanismos, procedimientos y plazos que ordenan y otorgan previsibilidad a los procesos de apertura de mercados. Este aspecto no es menor, sobre todo para prevenir inconvenientes de acceso a futuro o procurar resolverlos en el caso de que los mismos surgieran. El ITA prevé un canal privilegiado para abordar consultas o eventuales dificultades comerciales.
- Contrapeso al proteccionismo. En momentos en los que existen tensiones geopolíticas, fragmentación del multilateralismo y subas de aranceles de importación, un acuerdo entre dos bloques como la UE y Mercosur es una expresión cabal de que existe una mirada alternativa que considera que un sistema de comercio internacional más libre, previsible e integrado es beneficioso para los países y los consumidores.
- Profundiza la internacionalización del MCS. Mercosur tiene actualmente acuerdos comerciales con países que representan el 10% del PBI mundial (incluyendo el acuerdo recientemente firmado con EFTA). Con el acuerdo con la UE se llegaría al 28%, mejorando las condiciones de acceso de nuestra oferta exportable y reduciendo la brecha que tenemos con otros países competidores.
- Descomprime la agenda MCS: uno de los temas más delicados de estos últimos años ha sido el planteo de algunos socios del Mercosur (Argentina y Uruguay) de flexibilizar el funcionamiento del bloque, permitiendo avanzar bilateralmente en negociaciones comerciales. Si bien la firma del acuerdo con la UE no significa que estos 2 países vayan a resignar su reclamo de mayor flexibilidad y modernización del Mercosur, claramente pone paños fríos a una situación delicada sobre la cual no hay consenso regional por el momento.
- Es una importante carta de presentación. El acuerdo ha despertado la atención de otros países, no solo por el tiempo que demandó, sino porque muchos estaban interesados en saber si Mercosur iba a estar a la altura de las circunstancias como para concluir con las negociaciones. Más de un país está esperando este cierre como señal para tomar al Mercosur como un actor serio en el plano del comercio internacional.
- Moderniza regulaciones nacionales y regionales. El acuerdo incursiona en una amplia gama de temas que no habían sido abordados aún a nivel intra-Mercosur, o que si fueron tratados dentro del bloque, no ha sido con el nivel de detalle que tienen en el acuerdo con la UE.
- Estabiliza políticas. El acuerdo contiene reglas y obligaciones que deben ser observadas por ambas partes en sus políticas comerciales. Esta situación que representa un valor en término de previsibilidad en el acceso al mercado de la UE también es un activo en cuanto estabiliza ciertas políticas en la Argentina.
- Fortalece inversiones. El establecimiento de condiciones preferenciales de acceso al mercado de la UE, junto a la estabilización de políticas (tanto en Europa como Mercosur) establecen un escenario propicio para fortalecer el desarrollo de inversiones en nuestros países, tanto locales, europeas o de cualquier otro país que quiera aprovechar la plataforma exportadora que será el Mercosur para abastecer a la UE.
En síntesis, el acuerdo presenta grandes beneficios para el Mercosur, la Argentina y particularmente, nuestra agroindustria. Confiamos que el mismo será un punto de inffexión para que se profundice la inserción de nuestro bloque en cadenas globales de valor a través de nuevos acuerdos comerciales. Los mismos siempre fueron importantes, pero en el actual contexto internacional de gran volatilidad e incertidumbre comercial, adquieren un rol clave en el acceso de nuestros productos a mercados internacionales.