Uno de los principales temas pendientes de la agenda Mercosur es la falta de avance en la firma de acuerdos comerciales con otros países o bloques. Las razones de este proceso son múltiples, pero principalmente vinculadas a la propia dinámica de muestro bloque. La propuesta que acaba de presentar Argentina para flexibilizar y dinamizar las negociaciones externas parece ser un paso positivo en el camino correcto.
El Mercosur fue creado a través del Tratado de Asunción de 1991, con la finalidad de establecer un mercado común al 31 de diciembre de 1994. El mismo instrumento legal define que un mercado común implica: (i) la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países, (ii) el establecimiento de un Arancel Externo Común (AEC) y la adopción de una política comercial externa común con terceros países, (iii) la coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales y (iv) la armonización normativa.
Hoy, 33 años después de su creación y a pesar de las falencias de funcionamiento y temas de agenda pendientes por perfeccionar, existe un importante consenso en los analistas sobre la relevancia económica-comercial y geopolítica del bloque.
- Es el principal destino de nuestras exportaciones al mundo, con USD 15.091 millones en 2023 (cifra que representa el 22,6% del total exportado). Además, es el principal origen de nuestras importaciones con USD 21.845 (dando cuenta del 29,6% de nuestras compras al mundo).
- Desde su creación en 1991, nuestras exportaciones a los socios del Mercosur crecieron un 760%.
- Además, el bloque regional (particularmente a Brasil) se ha consolidado como un destino clave para nuestras exportaciones de productos agrícolas (como el trigo, malta, cebada, harina de trigo, leche en polvo, ajos, etc.). De hecho, con exportaciones promedio por USD 4.200 millones anuales, Mercosur es el tercer destino en importancia para nuestro sector agroindustrial, representando casi el 10% de las exportaciones al mundo.
Pero hay otra cara de esta moneda. A pesar del crecimiento de nuestras exportaciones, Argentina tiene un histórico déficit comercial con el bloque, que llegó a acumular casi USD 60.000 millones entre 1991 y 2023. Además, Mercosur ha perdido participación relativa dentro de los destinos de nuestras exportaciones.
- En 1990 (un año antes de la entrada en vigor del Tratado de Asunción), el 14% de las exportaciones totales de la Argentina iban destinadas a Estados Parte del Mercosur. A medida que avanzó el proceso de desgravación arancelaria intrazona este valor creció, llegando a tocar un techo del 32% en 2000, para luego comenzar a caer sistemáticamente desde ese año, llegando al 20% en 2023.
- Las exportaciones argentinas al mundo entre 2000-2023 crecieron un 200% mientras que nuestras exportaciones al Mercosur solo crecieron un 70% en ese período.
Esta situación que atraviesa Argentina no es muy diferente en los socios del Mercosur. En el gráfico 1 se observa cómo las exportaciones de los países del Mercosur destinada a extrazona crecen a una tasa mucho más significativa que el el comercio intrazona.
Gráfico 1
Fuente: Elaboración propia en base a datos Trademap.
El crecimiento de las exportaciones a terceros países no ha sido logrado gracias al Mercosur, sino todo lo contrario, a pesar del Mercosur. Y concluimos ello dado que el principal dinamizador de este crecimiento ha sido el aumento exponencial de la demanda de productos agroindustriales en países como China, India, Vietnam, Malasia, Indonesia y países del norte de África. Tendencia que de acuerdo con el Informe sobre Perspectivas Agrícolas FAO-OCDE 2024-2033 se mantendrá, ya que casi el 94% del consumo adicional de productos agroindustriales en la próxima década se producirá en países de ingresos medios y bajos, dentro de los cuales se destaca la incidencia de los países del Sur y Sudeste de Asia.
Desde sus comienzos, Mercosur se concibió a sí mismo como parte de un “regionalismo abierto”, es decir, un esquema destinado a aumentar el comercio entre sus integrantes, pero siempre teniendo claro que el verdadero mercado a conquistar estaba más allá de las fronteras de la región. Sin embargo, el aporte del Mercosur al proceso de internacionalización de nuestras economías y diversificación de nuestras exportaciones ha sido muy bajo, y esto se debe fundamentalmente a uno de los grandes temas pendientes de la agenda regional: la escasa cantidad de Acuerdos Comerciales Regionales (ACRs) firmados. De hecho, Mercosur solo cuenta 11 ACRs, con países que representan alrededor del 10% del PBI mundial, mientras que la UE tiene 47 ACRs; Chile 31, México 23; Australia y Ucrania 19 cada uno; Canadá 15; Nueva Zelanda 15 y EEUU 141.
Las razones por las cuales Mercosur ha tenido serias dificultades para avanzar en su agenda de relacionamiento externo son múltiples, algunas de ellas originadas en el complejo contexto internacional o la sensibilidad de otros países para abrir sus mercados agrícolas, pero la mayoría de las razones del lento avance están motivadas en la propia dinámica negociadora del bloque. Recordamos que por la normativa Mercosur (Tratado de Asunción, Protocolo de Ouro Preto y Decisión CMC 32/00), las negociaciones comerciales externas deben iniciarse, desarrollarse y concluirse de manera conjunta entre los 4 Estados Parte.
A lo largo de los años, en diferentes ocasiones algún Estado Parte planteó su disconformidad con estas regulaciones, reclamando algún tipo de flexibilidad. De hecho, ha sido (y sigue siendo) uno de los temas que mayor debate ha generado dentro del bloque. Uruguay ha sido el más vocal en estos últimos años, especialmente frente a la falta de concreción del acuerdo con la Unión Europea.
A mediados de agosto de este año, la Argentina presentó una propuesta interesante, tendiente modernizar, simplificar y desburocratizar el Mercosur para que, respetando su esencia intergubernamental, pueda brindar respuestas más rápidas y adecuadas al deseo común de una mejor inserción internacional2.
En términos generales, la propuesta plantea dos innovaciones procesales que podrían ser de utilidad para dinamizar la agenda externa:
- En primer lugar, si bien reitera que las negociaciones comerciales son “conjuntas”, menciona que las mismas podrán contener: (i) ofertas de desgravación de aranceles comunes, con elementos de diferenciación o, directamente ofertas nacionales; (ii) cronogramas de desgravación o convergencia diferenciados; y (iii) compromisos diferenciados en las distintas disciplinas y capítulos sobre el bienes, servicios e inversiones. Esta posibilidad de acordar pautas (arancelarias y no arancelarias) diferenciales es una innovación sustantiva respecto a la dinámica actual de negociación, basada en la noción de “todo en conjunto”.
- En segundo lugar, plantea que en caso de que no se alcance un entendimiento, en el lapso de dos reuniones ordinarias del Grupo de Mercado Común (GMC), respecto al lanzamiento de negociaciones con terceros países o grupos de países, los Estados Parte podrán iniciar de forma individual o plurilateral negociaciones con aquellos. Esto es también una gran innovación, ya que parece revertir el derecho a veto que tiene cualquier Estado Parte del Mercosur bajo la regla del consenso.
Desde el INAI siempre se ha sido consistente con la necesidad de que el Mercosur contribuya a abrir nuevos mercados externos para nuestra producción agroindustrial. Las exportaciones argentinas al mundo de productos del sector promediaron los USD 49.000 millones entre 2021 y 2023. Si tomamos a los 15 principales destinos (que en conjunto dan cuenta del 75% de nuestras exportaciones), solo los envíos a Brasil, Chile y Perú ingresan en condiciones arancelarias preferenciales. Todas las exportaciones argentinas destinadas a otros países no tienen ningún beneficio, al contrario, ingresan pagando aranceles superiores que otros abastecedores que sí cuentan con ACRs, lo que afecta seriamente el crecimiento y diversificación (tanto en productos como destinos) de nuestras exportaciones.
Para mejorar esta inserción es indispensable que Mercosur profundice con determinación su red de acuerdos comerciales, de manera estratégica. La propuesta de Argentina parece ser un paso positivo en el camino correcto y no tenemos dudas que el sector privado de nuestro país está listo para brindar elementos de análisis e información que aporten a la construcción de una agenda externa robusta, ambiciosa y que brinde renovadas oportunidades de una mejor inserción internacional.
1https://rtais.wto.org/UI/publicPreDefRepByCountry.aspx 2https://calendario.mercosur.int/simfiles/docreunionanexos/101441_GRELEX_2024_ACTA03_ANE04_ES_PDec-RelExt-propArg-SUNEI-s123-24.pdf