CRÓNICA DE UN FRACASO ANUNCIADO
La Organización Mundial del Comercio (OMC) se ha transformado en una de las más claras expresiones del debilitamiento del multilateralismo que caracteriza al nuevo orden internacional que se está gestando. Su última ronda negociadora exitosa ya cuenta con más de 30 años de antigüedad y paulatinamente cada vez más Miembros van perdiendo la sensación de la necesidad (política y legal) de cumplir con las reglas OMC vigentes. Sin embargo, lo más delicado del diagnóstico es que la confianza entre los Miembros está fuertemente deteriorada y no existe una visión clara de qué tipo de organización se quiere para el nuevo orden en ciernes. Esta parálisis de la OMC es especialmente preocupante para países de ingresos medios como la Argentina, pero aún más si tenemos en cuenta que se necesitan “mejores” reglas OMC en materia de agricultura para que el comercio global sea más libre de distorsiones y restricciones. En el corto plazo, los acuerdos bilaterales (como los firmados con la UE, EFTA y EEUU) ofrecen oportunidades importantes vinculadas al acceso a mercados de productos agroindustriales argentinos en 2 de los 3 principales importadores mundiales. Sin embargo, el gran desafío para los países agroexportadores consiste en la búsqueda de alternativas prácticas y efectivas que nos permitan abordar las distorsiones vinculadas a los subsidios agrícolas que, de acuerdo a la OCDE, llegaron a los USD 840.000 millones anuales.
.- LA CAÍDA DEL “PAQUETE YAUNDE”
La 14° Conferencia Ministerial (14CM) de la OMC concluyó sin ningún avance relevante en lo que se dio a llamar el “Paquete de Yaundé”[1] (por la capital de Camerún donde se realizó el encuentro). Recordamos que el Paquete que se discutió y que no tuvo consenso -a pesar de ser bastante poco ambicioso si lo comparamos con otros encuentros ministeriales previos- estaba integrado por 5 temas:
- Agricultura y seguridad alimentaria, a través de cual se pretendía instar a los Miembros a revitalizar las negociaciones agrícolas detenidas desde hace años, sin hacer una mención expresa sobre temas puntuales a abordar, modalidades de negociación o plazos para conseguir resultados concretos.
- Plan de trabajo sobre reforma de la OMC, estableciendo una hoja de ruta que permita guiar operativamente las discusiones sobre qué tipo de organización quieren los Miembros para dar respuestas efectivas a los desafíos de funcionamiento de la OMC.
- Extensión de las moratorias en materia de: (i) comercio electrónico (para seguir evitando el cobro de aranceles aduaneros a las transmisiones electrónicas) y (ii) reclamos sin violación del Acuerdo sobre los ADPIC (para mantener suspendida la posibilidad de realizar esta clase de reclamos bajo el sistema de solución de diferencias).
- Incorporación del Acuerdo Plurilateral sobre Facilitación de Inversiones para el Desarrollo (IFDA) -firmado por 129 Miembros- dentro del marco jurídico de la OMC, como acuerdo comercial plurilateral y, por ende, vinculante para sus Miembros partes.
- Paquete LDC para permitir que los Países Menos Adelantados puedan aprovechar con mayor facilidad los beneficios del comercio internacional.
Sin dudas que el bloqueo de Brasil y Turquía a la propuesta de EEUU de aprobar una moratoria indefinida sobre comercio electrónico terminó de detonar una reunión que ya venía complicada por fallas sistémicas en el funcionamiento de la OMC. Recordemos que esta organización no ha podido concluir una Ronda negociadora desde 1994 y que cada vez más Miembros muestran una menor predisposición para cumplir con las normas vigentes, potenciadas a partir del desmantelamiento del sistema de solución de diferencias.
Si bien en su discurso de cierre la directora general de la OMC, la nigeriana Ngozi Okonjo-Iweala, intentó plantear una visión optimista destacando los avances obtenidos en las discusiones en Yaundé y remarcando que los mismos deben ser preservados como base para continuar los diálogos en Ginebra, no quedan dudas de que la organización atraviesa su momento más complejo y no se aprecia en el corto plazo una resolución que permita sostener cierta esperanza.
En este informe nos enfocaremos en dos temas de gran relevancia, uno sistémico y novedoso (la reforma de la OMC) y otro sectorial y con larga historia (la reforma de la agricultura).
2.- LA REFORMA DE LA OMC
Antecedentes
A esta altura de los acontecimientos, el único tema sobre el cual existiría consenso y (cierta) voluntad de avanzar es el de la “Reforma de la OMC”. El tema fue lentamente evolucionando desde las primeras conversaciones en 2022 hasta el punto de ocupar un espacio central en la agenda de los negociadores en Ginebra. Sin embargo, más allá del consenso sobre la necesidad de avanzar en las negociaciones, las diferencias de enfoque sobre qué tipo de reforma hay que implementar son profundas, casi existenciales.
- En un extremo se encuentra EEUU, quien expresa una visión crítica de la OMC y sus reglas actuales, sosteniendo que ha generado un sistema de comercio desequilibrado e injusto, y que no fueron capaces de frenar las prácticas comerciales predatorias de algunos países. Frente a esta situación, remarca que se debe avanzar hacia un nuevo orden mucho más flexible y que permita a los países preservar el balance comercial. A partir de esta visión plantea la necesidad de excluir ciertos temas de la negociación OMC (como seguridad nacional o sobrecapacidad) y avanzar en acuerdos bilaterales o plurilaterales entre países con miradas afines, mucho más rápidos que los acuerdos multilaterales que incluyen a todos los países. Además, plantea que se deben generar criterios objetivos para que los países sean considerados como “en desarrollo” y que debe revisarse el funcionamiento del principio de Nación Más Favorecida (NMF). En definitiva, percibe a la OMC como parte del problema y no de la solución, la cual debe buscarse a través de otros canales de negociación alternativos a la OMC.
- En el otro extremo se encuentran India y China.
- China resalta el valor de un orden económico abierto, previsible y basado en reglas, cuestionando fuertemente medidas unilaterales que no se ajustan a las reglas OMC (eufemismo para referirse a los aranceles recíprocos de EEUU). Para China, las prioridades de la reforma deben ser: (i) fortalecer (y no debilitar) a la OMC, preservando un sistema de comercio basado en reglas, (ii) colocar al desarrollo en el centro de la agenda, (iii) respetar la diversidad de sistemas económicos y niveles de desarrollo, admitiendo espacios de política para que los países en desarrollo puedan implementar políticas de industrialización y (iv) la reactivación del sistema de solución de diferencias. Un punto a destacar es la coincidencia con EEUU sobre la posibilidad de avanzar en acuerdos plurilaterales y que sean rápidamente incorporados en el marco jurídico OMC.
- India tiene una posición similar a la china, pero con dos matices. En primer término, India es mucho más activo en la agenda agrícola, reclamando más espacio de política para restringir el comercio (tema que se analizará más adelante). Por otra parte, India rechaza con firmeza la posibilidad de adoptar enfoques de negociación más flexibles (acuerdos plurilaterales).
Más allá de sus matices, las propuestas de China e India coinciden en que los problemas se resuelven con más OMC, pero siempre que el organismo les conceda “especio de políticas” para seguir apoyando (subsidiando) la producción.
Las negociaciones en la MC14
Teniendo en cuenta estos antecedentes, el Facilitador de las negociaciones presentó para aprobación de los ministros un texto muy básico. Solo se identificaban 3 temas sobre los cuales existía cierto grado de coincidencia en la importancia de abordarlos (toma de decisiones, desarrollo y nivelación el campo de juego) y se instruía a los equipos negociadores en Ginebra a avanzar en las conversaciones.
Sin embargo, a pesar de que el texto era bastante “lavado” y no prejuzgaba resultados ni orientaciones en los debates, no pudo ser consensuado. EEUU e India -junto a otros pocos Miembros- priorizaron enfocarse en aspectos procedimentales por el momento y que las cuestiones sustantivas recién fueran abordadas luego de la CM14, a partir de las presentaciones de los Miembros. En definitiva, EEUU e India coincidieron en que la propuesta presentada estaba lejos de sus pretensiones ya que muchos de sus planteos (aun cuando diametralmente opuestos) no formaban parte de la agenda de corto plazo de trabajo y, por ende, bloquearon el consenso.
Las negociaciones continuarán en Ginebra (sede de la OMC) sobre la base de los textos discutidos en Yaoundé.
3.- LA REFORMA DE LA AGRICULTURA
Antecedentes
En 1995, junto con la creación de la OMC, se incorpora a la “agricultura” al Sistema Multilateral del Comercio. Este paso representó un avance significativo si lo comparamos con las regulaciones vigentes en la era GATT (1947-1995). Sin embargo, aún estamos lejos de lograr un sistema de comercio más “orientado al mercado”, como mandata el Acuerdo sobre la Agricultura (AsA).
- En materia de ayuda interna (subvenciones a la producción), las reglas adoptadas en 1995 no han sido suficientes para frenar el fuerte crecimiento de los subsidios en estos últimos años, al punto de que la suma total de la ayuda otorgada por los Miembros de la OMC asciende a USD 610.000 millones anuales[2].
- En materia de acceso a mercados (aranceles y cuotas), se observa que se mantienen las grandes diferencias entre los productos agrícolas y los no agrícolas, tanto en los niveles arancelarios aplicados como en los consolidados. Mientras que el nivel promedio de derecho de importación aplicado en agricultura es de 14,8%, el derecho aplicado para bienes no agrícolas es de 4%. Además, hacemos referencia a niveles promedio, no es poco frecuente que productos agrícolas enfrenten aranceles de importación prohibitivos, superiores al 200%.[3]
Frente a esta situación, los países agroexportadores del Grupo Cairns (donde Argentina tiene un rol destacado) reclaman por una reforma de la agricultura conforme lo mandatado por el artículo 20 del AsA, para lograr un sistema de comercio “más justo y orientado hacia el mercado”. Léase: eliminación de los subsidios distorsivos y reducción de los aranceles de importación.
A pesar de estas distorsiones, hay algunos países (liderados por India, Sudáfrica e Indonesia entre otros) que lejos de buscar reducirlas, reclaman más espacio de políticas para frenar el comercio, por ejemplo, con mayor capacidad de dar subsidios para el mantenimiento de stocks públicos (PSH) o con grandes facilidades para aplicar salvaguardias agrícolas que frenen importaciones frente a incrementos mínimos de volúmenes o caídas mínimas de precios. Basan estos planteos en Decisiones y Declaraciones ministeriales que mandataron a trabajar en ambos temas.
Es por ello que desde hace algunos años las negociaciones están estancadas. De hecho, ni siquiera hay una agenda en sentido estricto. Mientras que los países del Grupo Cairns quieren reducir distorsiones, otros buscan mayor espacio para restringir el comercio.
Las negociaciones en la MC14
Al igual que en el caso anterior, la discrepancia no es sobre ambición de la reforma o velocidad para su instrumentación; es sobre la orientación del proceso. Es por ello que el presidente del Comité de Agricultura presentó un texto ambiguo, donde planteaba la necesidad de avanzar rápidamente en la reforma de la agricultura, en base al artículo 20 del AsA (tal como solicita Cairns) y teniendo en cuenta las Decisiones y Declaraciones ministeriales (como solicitan India, Indonesia y otros).
Esto frenó el consenso. La fuerte desconfianza reinante en la OMC impide la construcción de una agenda que contenga los intereses de ambos grupos de forma razonable. Son mutuamente excluyentes bajo una lógica de “suma cero”.
4.- REFLEXIONES FINALES
Desde hace algunos años se observa con creciente claridad que la OMC se está transformando en un típico caso de estudio de cómo se debilita progresivamente el multilateralismo y, particularmente, como pierde fuerza y relevancia la vocación de los países de trabajar de forma articulada para el logro de objetivos comunes. En este caso en particular, el debilitamiento de la OMC parece estar basado en, al menos, 3 grandes discrepancias:
- Discrepancia de prioridades: en determinados casos comienza a generarse un distanciamiento entre la agenda del organismo (cumplimiento y profundización de las normas OMC) y las agendas locales de los países, basadas en sus propias prioridades, realidades y urgencias. Algunos países están percibiendo que las preocupaciones y necesidades de su población pasan por otro lado y por ende, se enfocan prioritariamente en atender los requerimientos locales. Ello no necesariamente significa que se esté en contra de la agenda OMC, sino que se considera que hay una distancia enorme entre la misma y las demandas de su población que requieren respuestas inmediatas (lo que se conoce como “brecha de agendas”).
- Discrepancia de enfoques: En algunos casos el distanciamiento llega a ser más radical al punto de que ciertos países directamente se oponen al logro del objetivo básico de la OMC, es decir, un sistema de comercio basado en reglas que promuevan la previsibilidad, transparencia y los intercambios libres de distorsiones y restricciones. Es decir que, en estos momentos, el “libre comercio” está lejos de ser un valor compartido por la comunidad global.
Muchos países empiezan a priorizar los “espacios de política”, que no son otra cosa que un reclamo hacia una mayor libertad para restringir / distorsionar el comercio o subsidiar la producción local. Este espacio de política (también llamado “autonomía estratégica”) se profundiza a medida que se incrementan las tensiones geopolíticas y la fragmentación del comercio resultante de las mismas. Agricultura, junto a otros nuevos sectores sensibles (como los minerales críticos, semiconductores avanzados, acero, aluminio, vehículos eléctricos, etc.), son un claro exponente de esta situación y de cómo los países buscar reducir su exposición al riesgo comercial en el abastecimiento estable y seguro de ciertos bienes desde el exterior.
- Discrepancia de tiempos: en ciertos casos no hay un problema con el affectio societatis de la OMC, pero los países no pueden ponerse de acuerdo en las formas y/o metodologías para el logro de estos objetivos compartidos, lo cual genera demoras importantes. Frente a esta situación, algunos países deciden avanzar regulatoriamente de forma individual (sobre todo con barreras comerciales con supuestos fines ambientales) o grupal / plurilateral (como es el caso de las Iniciativas Conjuntas en materia de facilitación de inversiones, comercio electrónico o servicios)[4].
En estos casos se cuestiona la eficiencia del multilateralismo para dar respuestas rápidas y apropiadas, señalando que la relevancia de los temas en juego no permite esperar al consenso de todos los países (regla básica en OMC). En estos casos, los países que avanzaron regulatoriamente, luego intentan convalidar estas iniciativas a nivel multilateral para que sean aplicables a todos los países.
La CM14 fue una muestra más de que este proceso de degradación está firme y que no se encuentra la solución colectiva al final del túnel. La pérdida de confianza en la OMC por parte de algunos Miembros no permite ser muy optimista en el corto plazo. Probablemente como algunos países indican, parte de la solución pase por la generación de nuevos acuerdos comerciales (bilaterales o plurilaterales) firmados entre países con miradas afines. Esta clase de entendimientos sin dudas sería más rápido, sencillo y permitiría resolver algunos desafíos en el comercio internacional.
Sin embargo, lo más probable es que esta clase de acuerdos parciales no termine de resolver todas las distorsiones existentes en el comercio agrícola ya que: (i) por la propia naturaleza de los entendimientos, se enfocaría solo en temas de acceso a mercados (aranceles / contingentes) no así en subvenciones, tema que es por definición multilateral y (ii) probablemente un ejercicio de esta naturaleza no convoque a muchos de los principales demandantes de alimentos de los próximos años, los cuales paradójicamente son de los más proteccionistas[5].
[1] En los trabajos preparatorios a cada reunión Ministerial de la OMC, se suele identificar un “paquete negociador” el cual contiene aquellos temas sobre los cuales existe más interés y probabilidades de avance, adoptando Decisiones o Declaraciones Ministeriales.
[2] JOB/AG/253.
[3] https://www.wto.org/spanish/res_s/statis_s/wtp2023_special_topic1_s.pdf
[4] Plurilateral trade agreements: an escape route for the WTO. Adlung y Mamdough. 2016
[5] https://www.oecd.org/en/publications/oecd-fao-agricultural-outlook-2025-2034_601276cd-en.html