En marzo de 1991 se lanzaba el Mercado Común del Sur (Mercosur) sobre la base de 3 grandes objetivos compartidos: (i) la libre circulación de bienes y servicios entre sus integrantes, sin barreras arancelarias y no arancelarias; (ii) una política comercial común frente a terceros países, la cual incluía un arancel externo común, reglamentaciones comerciales compartidas y acuerdos negociados en conjunto con otros países o bloques; y (iii) la coordinación de políticas sectoriales en una amplia variedad de temas como fiscales, monetarios, productivos, comerciales, etc. Desde su creación hace 35 años, varios objetivos fueron cumplidos, otros están en proceso y algunos casi no tuvieron avances. Por otra parte, con el paso de los años algunos objetivos perdieron vigencia o relevancia para los Estados Partes mientras que otros las mantienen intacta. Dentro de los objetivos con avances parciales y con mayor preponderancia que nunca destacamos al “relacionamiento externo del Mercosur”, que no es otra cosa que la negociación de nuevos acuerdos comerciales con otros países y bloques. En un mundo complejo, volátil y fragmentado por las tensiones geopolíticas, Mercosur tiene todas las condiciones para posicionarse como un proveedor confiable de alimentos y energías, pero, para ello, es fundamental incrementar rápidamente nuestra red de acuerdos y así derribar barreras actuales y potenciales sobre nuestros productos. La firme decisión política de los socios del Mercosur para avanzar por este camino debe complementarse con la generación de mecanismos regionales flexibles que nos permitan simplificar la búsqueda de entendimientos con otros países y así, evitar las demoras del pasado, recuperando el terreno perdido en comparación con otros competidores globales.
1.- Introducción
El 23 de marzo de 1991 se firmó el Tratado de Asunción, dando origen al Mercado Común del Sur (Mercosur). Han pasado 35 años y, más allá de los objetivos cumplidos y los pendientes, no quedan dudas de la relevancia del bloque. Con 290 millones de habitantes (3,3% de la población mundial), un PBI de USD 3 billones (3,2% de la producción mundial), exportaciones por USD 450.000 millones (2% del comercio mundial) y con una Inversión Extranjera Directa (IED) recibida de USD 80.000 millones -promedio anual- (4% del total mundial), el Mercosur es un actor global de consideración.
Esta relevancia se potencia si tenemos en cuenta su rol como garante de la seguridad alimentaria y energética global, tema de extrema vigencia en el actual contexto internacional. Brasil el #2 exportador mundial de productos agroindustriales (solo detrás de EEUU) y el principal exportador neto, mientras que Argentina es el #10 exportador y #3 exportador neto. En conjunto, los países del Mercosur tienen una posición clave en los mercados internacionales de soja, harina de soja, aceite de soja, biodiesel, maíz, carne bovina, carne aviar, bioetanol, café, tabaco, algodón y azúcar, entre otros productos.
Si lo analizamos desde la perspectiva argentina, los socios del Mercosur son el principal destino de nuestras exportaciones totales (USD 16.467 millones en 2025, el 19% del total exportado al mundo) y el principal origen de nuestras importaciones (USD 22.100 millones, el 29% de nuestras compras). Además, es el principal destino de nuestras exportaciones de Manufacturas de Origen Industrial (MOI) con casi el 50% de lo exportado y el #3 destino de nuestras exportaciones agroindustriales, con una fuerte presencia de economías regionales (papas, ajos, peras, manzanas, porotos, aceitunas, vinos, etc.).
Sin embargo, no podemos omitir que algunos de los objetivos planificados no han sido cumplidos, y que el comercio entre los socios del Mercosur está perdiendo peso relativo. De hecho, Mercosur llegó a representar el 36% de las exportaciones totales de Argentina y hoy es el 19%; algo similar ocurre con Brasil, donde Mercosur bajó del 15% de participación a solo el 6%.
El presente informe tiene por finalidad poner en valor el importante trabajo realizado en estos 35 años de integración regional y a la vez, hacer foco en aquellos temas pendientes de agenda que, a nuestro entender, tienen mayor relevancia en estos momentos considerando la situación del Mercosur y, sobre todo, las transformaciones que se están produciendo a nivel global. A tales efectos nos enfocaremos en los 3 grandes objetivos del bloque: (i) la libre circulación intrazona, (ii) la política comercial externa común y (iii) la coordinación de políticas sectoriales.
2.- OBJETIVOS CUMPLIDOS Y PENDIENTES
2.1.- Libre circulación intrazona:
Eliminación de derechos aduaneros
- Se eliminaron los derechos de importación al comercio intrazona para todos los productos con origen Mercosur. Este beneficio no se extiende a los productos importados desde terceros países de fuera del bloque, cuando son intercambiados entre los Estados Partes del Mercosur (“doble cobro del AEC”).
- No se avanzó en la incorporación al Mercosur de los dos únicos sectores excluidos del mercado común desde la firma del Tratado de Asunción: azúcar y automotriz.
- Argentina sigue cobrando derechos de exportación a ciertos productos exportados a los socios Mercosur, a pesar de que el Tratado de Asunción estableció que debían eliminarse todos los “derechos aduaneros” aplicables en el comercio recíproco (concepto amplio que aplica tanto a los derechos de importación como a los de exportación).
Eliminación de restricciones no arancelarias (RNAs) o medidas de efecto equivalente
- Se eliminó un largo listado de RNAs originalmente identificado por los Estados Partes.
- Como las autoridades regulatorias nacionales mantienen la posibilidad legal de adoptar normas, algunas de estas disposiciones pueden generar obstáculos al comercio intra Mercosur. Para estos casos, existen reglas y mecanismos institucionales que promueven la búsqueda de soluciones ad hoc. El éxito de estos mecanismos normalmente está asociado a la solidez técnica de la medida nacional adoptada, pero, sobre todo, a la vocación del Estado Parte de facilitar o no el comercio.
- Cada Estado Parte mantiene sus controles en frontera (aduaneros y sanitarios) en el comercio intrazona. Los avances en materia de coordinación / unificación de controles, así como al reconocimiento de controles realizados por el Estado Parte exportador, son escasos y limitados. En ciertos productos, aduanas o épocas del año, estos controles pueden derivar en demoras, con los consecuentes perjuicios económicos para los operadores.
Armonización normativa
- Se armonizaron una gran cantidad de normas comunes, sobre todo en aquellas áreas o sectores de la producción donde se requería uniformizar las reglamentaciones nacionales para favorecer el comercio entre los Estados Parte.
- Más allá de eso, la negociación de estas normas suele insumir mucho tiempo y una vez que las mismas son adoptadas por los órganos regionales (por ejemplo, el Grupo de Mercado Común), deben ser incorporadas a los ordenamientos jurídicos nacionales de los 4 Estados Partes para entrar en vigor, lo que demora mucho la armonización.
- Más allá de algunas normas marco o ciertas situaciones particulares, no se avanzó en el establecimiento de mecanismos alternativos a la armonización que sean más ágiles y sencillos (como, por ejemplo, equivalencia o reconocimiento mutuo).
2.2.- Política comercial común
- Desde 1995 los 4 Estados Partes tienen un Arancel Externo Común (AEC) que se aplica a las importaciones de bienes provenientes de países extrazona. Sin embargo, persisten problemas:
- El AEC ha quedado desactualizado y, en general, su promedio es elevado si lo comparamos con los países más desarrollados. A modo de ejemplo, el arancel promedio ponderado por comercio de los países de la OCDE es cercano al 3%, mientras que en el caso del Mercosur es superior al 10%. La actualización del AEC es uno de los temas de agenda del Mercosur desde hace algunos años.
- Existen múltiples regímenes de excepciones a través de las cuales los Estados Partes pueden aplicar un derecho de importación diferente al AEC. De hecho, estas excepciones son tantas que en solo el 57% del universo arancelario los 4 Estados Partes aplican el mismo AEC. Es decir que en el restante 43%, alguno/s de los 4 aplica un arancel distinto al acordado a nivel regional.[1]
- No se han implementado códigos comerciales comunes en materia aduanera, antidumping, anti-subsidios, salvaguardias, etc., por lo que cada Estado Parte aplica sus reglamentaciones nacionales.
- Hasta la firma del Acuerdo con la UE, Mercosur solo tenía acuerdos comerciales con terceros países o bloques que representaban menos del 10% del PBI mundial[2]. Ello obedece a que la cantidad de instrumentos firmados es baja, sensiblemente inferior a la de otros competidores globales como la UE (47 acuerdos); Chile 31, México 23; Australia y Ucrania 19 cada uno; Canadá 15; Nueva Zelanda 15 y EEUU 14.
2.3.- Coordinación de políticas sectoriales
- Existen varios espacios institucionales en donde se promueve el intercambio de información y la coordinación de acciones y políticas (sobre todo a nivel de ministros), pero, salvo casos puntuales como el caso “agricultura”, los avances son aún limitados.
3.- REFLEXIONES FINALES
De la evaluación realizada en el punto anterior, surge un tema pendiente de especial relevancia actual: los acuerdos comerciales con terceros países. Por diferentes motivos (propios y ajenos) Mercosur ha tenido serias dificultades para avanzar de forma rápida y profunda en estas negociaciones. Desde ya que el Acuerdo con la UE es un gran paso y debiera allanar el camino para futuros acuerdos de similar ambición, como por ejemplo con Vietnam, India o Emiratos Árabes Unidos, por mencionar algunas negociaciones que ya forman parte de la agenda del Mercosur.
Esta clase de acuerdos siempre fueron importantes para fortalecer y diversificar nuestra inserción internacional, pero en el actual contexto son fundamentales. Las negociaciones de reducción de subsidios y aranceles en la Organización Mundial del Comercio (OMC) están estancadas; los países están elevando selectivamente sus tarifas y barreras no arancelarias; y la geopolítica se cruza con el comercio, fragmentando las cadenas globales de valor. En este complejo escenario donde la incertidumbre reina, solo estos acuerdos servirán de ancla para traer algo de estabilidad. Por ello, es fundamental que Mercosur dinamice y flexibilice estas negociaciones para aprovechar las oportunidades que nos ofrece un mundo, el cual demanda estabilidad en el suministro de alimentos y energías de calidad y sostenibles.
[1] Informe Mercosur No. 27: MERCOSUR: Negociaciones estratégicas y escenarios emergentes. BID. 2025.
[2] A la fecha Mercosur tiene firmados acuerdos de libre comercio con: Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Cuba, Egipto, Israel, Singapur, EFTA y UE. Además, tiene acuerdos de alcance parcial con México, SACU e India.