La política arancelaria implementada por el Presidente Trump está motivada en múltiples factores: económicos, comerciales y geopolíticos. Los anuncios realizados se han ido recalibrando con el trascurso de las semanas, intentando morigerar los efectos negativos que causaron a nivel global. Más allá de eso, las negociaciones bilaterales entre EE.UU y el resto de los países siguen en curso y, al momento, no resulta claro cómo se reacomodará la arquitectura del comercio internacional en el corto plazo. En este informe analizamos los posibles escenarios que podrían plantearse.
I.- Antecedentes
Durante la campaña electoral, el Presidente Donald Trump dio muestras claras de su determinación a utilizar una política arancelaria agresiva con el objetivo de priorizar a la economía, los trabajadores y la seguridad de los EEUU. En sus discursos y, más concretamente, en el Memorando “America First Trade Policy” de enero de 2025, quedó claro que EEUU aplicará nuevos aranceles básicamente con 4 grandes finalidades: (i) equilibrar la balanza comercial de EEUU con el mundo, (ii) fomentar la producción local y la atracción de nuevas inversiones, (iii) aumentar los ingresos públicos para luego bajar impuestos y (iv) promover la seguridad nacional y los intereses geopolíticos de EEUU a nivel global.
Partiendo de esa visión, el Presidente Trump adoptó 3 tipos de nuevos aranceles, instrumentados todos a través de diferentes órdenes ejecutivas:
- Aranceles a Canadá, China y México como retaliación por el ingreso de inmigrantes ilegales y el tráfico de fentanilo. Estos aranceles están amparados en la Ley de Poderes Económicos de Emergencia Internacional (IEEPA, por sus siglas en inglés)de 1977.
- Aranceles generalizados (anunciados el 2 de abril como el “Día de la Liberación”), que constan de 2 componentes: (i) una tarifa universal del 10% aplicable a todos los países y (ii) aranceles recíprocos adicionales aplicables a algunos países, cuyo nivel depende del arancel que cada país le aplica a EEUU y el déficit comercial existente. Estos aranceles también se amparan en la IEEPA.
- Aranceles específicos para algunos sectores como automóviles, autopartes, acero y aluminio (25%). Estos aranceles se basan en la Sección 232 de la Trade Expansion Act de 1962, a través de la cual el Presidente puede aplicar sobretasas arancelarias cuando el Departamento de Comercio (DOC) determina que hay un peligro a la seguridad nacional.
Desde el punto de vista estrictamente comercial es importante tener en cuenta algunos datos objetivos que subyacen a estas medidas: (i) EEUU es el principal importador mundial de bienes (con USD 3,17 billones al año), (ii) EEUU es el país con mayor déficit comercial (con USD 1,2 billones), (iii) este déficit es sostenido y creciente (aumentó un 32% en los últimos 4 años), (iv) EEUU tiene un arancel aplicado promedio simple de 3,3%, bastante más bajo que el que aplican otros grandes países y (v) EEUU sufre de barreras no arancelarias en sus exportaciones.
Como contracara de estos datos, también es cierto que EEUU ha aplicado sus aranceles universales a países con niveles arancelarios inferiores a los de EEUU (como es el caso de Singapur o Israel por nombrar algunos) y a países con los cuales no tiene un déficit comercial estructural (como es el caso de Brasil, el Reino Unido o la Argentina). Además, también es cierto que EEUU tiene aranceles elevados para ciertos productos agrícolas (como los lácteos, tabaco, carnes o productos de confitería) y que varios países también se han quejado de restricciones de acceso no arancelarias al mercado norteamericano.
Lo que sigue es conocido. A partir de la fuerte inestabilidad e incertidumbre global producida luego del “Día de la Liberación”, el 9 de abril el Presidente Trump decidió suspender la aplicación de los aranceles recíprocos por 90 días, abriendo una ventana para que EEUU pudiera renegociar condiciones de comercio “más equitativas” con todos los países. De alguna manera, esto explica la “pax arancelaria” que se está atravesando en este momento, al menos hasta el 8 de julio cuando venza el plazo de 90 días.
Vale señalar que esta regla no se aplicó a China, con quien inició una fuerte escalada de suba de aranceles que llegó a niveles prohibitivos del comercio. Esta situación se extendió hasta el 11 de mayo, cuando ambos países anunciaron una rebaja temporal (hasta el 12 de agosto) de sus aranceles. EEUU aplicará un arancel del 30% a los productos chinos (antes era de 145%) mientras que China le aplicará un arancel del 10% (antes era de 125%). Si bien esto no resuelve el tema de fondo, genera claramente mejores condiciones para que ambos países puedan negociar los nuevos términos de intercambio bilateral.
Por otra parte, el 8 de mayo representantes de EEUU y el Reino Unido anunciaron los lineamientos generales para un “Acuerdo de Prosperidad Económica”. Dicho acuerdo preserva el arancel adicional universal del 10% que implementó EEUU, pero establece una serie de preferencias arancelarias y contingentes bilaterales que beneficiarán el intercambio entre EEUU y el Reino Unido en sectores tales como: carne bovina, autos, autopartes, acero, aluminio, etanol y productos farmacéuticos. Al momento, este ha sido el único acuerdo anunciado formalmente, más allá de las múltiples negociaciones en curso, incluyendo las que se mantienen con Argentina.
Finalmente, el 28 de mayo, la Corte de Comercio Internacional de los EEUU dictaminó que ciertos aranceles retaliatorios generales sobre las importaciones adoptados por el Presidente Trump van más allá de las facultades que se le otorga al presidente al amparo de la IEPPA de 1977. Basan este argumento en que el déficit comercial de los EEUU tiene varias décadas por lo que no se está frente a una amenaza inusual o extraordinaria relacionada con la seguridad nacional (como exige la IEPPA). Además, señalan que las retaliaciones generales no son eficaces para hacer frente a los peligros que detallan las Órdenes Ejecutivas adoptadas por Trump. Esta sentencia no aplica a los aranceles sobre automóviles, autopartes, acero y aluminio basados en la Sección 232 de la Trade Expansion Act de 1962. La sentencia fue inmediatamente apelada por el Poder Ejecutivo y el 29 de mayo, el Tribunal de Apelaciones del Circuito Federal decidió suspender temporalmente el fallo de primera instancia que bloqueaba los aranceles hasta que se resuelva la apelación planteada, por lo que los mismos permanecen en vigor al momento.
II.- Hacia un nuevo régimen comercial?
Cualquier conocedor del sistema multilateral del comercio podrá encontrar similitudes entre estos acontecimientos y el surgimiento del marco jurídico GATT/OMC hace algunas décadas atrás.
Basta recordar que luego de una catástrofe económica (la Gran Depresión de 1929) EEUU adoptó una fuerte suba de aranceles (Tariff Act de 1930) hasta que, un par de años después comienza a negociar acuerdos comerciales bilaterales con algunos países, a través de los cuales va rebajando muy paulatinamente aranceles sobre algunos productos puntuales. Este proceso fue ampliándose e institucionalizándose con el paso de los años hasta que en 1947 se firma el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT), el cual en 1995 evolucionó en la Organización Mundial del Comercio (OMC).
Volviendo a la actualidad, Trump alega que EEUU está atravesando una inédita crisis económica derivada de condiciones de comercio internacional injustas, que afecta la seguridad nacional. A razón de ello sube los aranceles de importación para luego, iniciar rápidamente un proceso de negociación que, si bien resulta un tanto prematuro de catalogar, consistiría en rebajas puntuales de aranceles sobre algunos pocos productos, negociadas de forma bilateral con cada país.
Las preguntas que se imponen son: ¿qué esperar ahora? habrá un nuevo marco de reglas de comercio internacional? ¿En ese caso, cómo será este marco de normas? Al respecto identificamos 4 escenarios posibles.
- Ruptura: bajo este escenario, las reglas OMC pierden todo tipo de relevancia y se genera una situación similar a la de un vacío legal, por lo que cada país está libre de adoptar las políticas y medidas comerciales que estima conveniente, sin ninguna limitación desde lo normativo. Es decir, un escenario pre-GATT/47.
Este escenario es muy poco probable. Existe cierto consenso internacional de que un sistema de comercio basado en reglas (aun con sus falencias) es mejor que la anomia, escenario en el cual hasta los países más desarrollados y con más recursos, tarde o temprano terminan siendo afectados. De hecho, si vemos los últimos acontecimientos, luego de un inicio donde todo indicaba que EEUU pretendía romper con todo lo vigente, los países fueron intentando encontrar soluciones que preserven algo del sistema jurídico actual.
- Business as usual: en este escenario, los países retoman los vínculos comerciales observando las reglas OMC vigentes, fingiendo que “nada ha pasado”.
Este escenario también es poco probable. Desde hace años el sistema OMC está bajo un fuerte cuestionamiento. Ya sea por exceso o defecto, la gran mayoría de los países presenta reclamos a las reglas actuales. Pretender que nada ha sucedido es imposible; la principal economía del mundo puso en vilo al resto de los países y los convocó a renegociar bilateralmente nuevos aranceles, por sobre los acuerdos y reglas multilaterales. Esto deja en evidencia que algo se ha roto en el sistema multilateral, aun cuando sea un poco prematuro como para diagnosticar su alcance e implicancias.
- Revisión integral: Bajo este escenario, los países rápidamente inician un proceso de renegociación de las reglas actuales del sistema multilateral del comercio para generar un nuevo orden mundial.
Tampoco parece una alternativa muy plausible, al menos en el corto plazo. La revisión del funcionamiento de la OMC está en agenda desde hace años y, por el momento, no se han observado movimientos como para pensar que haya habido un quiebre significativo que rompa el estancamiento de las conversaciones como para obtener resultados concretos en breve. Hoy, el affectio societatis de la OMC está seriamente afectado y su (eventual) reconstrucción seguramente demandará cierto tiempo.
- Escenario sui generis: en esta hipótesis, los países maximizan sus esfuerzos para contener la crisisde la forma más ordenada posible, intentando preservar lo que se pueda del actual orden comercial. Aun cuando una gran cantidad de países han planteado que las medidas de EEUU resultan inconsistentes con las reglas OMC, todos (o casi todos) parecen estar negociando soluciones ad-hoc que permitan preservar sus exportaciones, más allá de la legalidad del accionar de EEUU y de las soluciones que se encuentren. Bajo este escenario pragmático, se asume que no están dadas las condiciones para reformas sustantivas en la OMC, pero que la anarquía total tampoco es una buena salida. Por eso, se toleran algunas medidas y soluciones que, por su naturaleza, no serían consistentes con las reglas multilaterales en un análisis riguroso.
De todas las alternativas consideradas, ésta parece última ser la más probable, sobre todo si las negociaciones bilaterales entre EEUU y el resto de los países arroja resultados positivos de acá al 8 de julio. De ser así, la gran pregunta que se impone es: ¿y si los países empiezan a negociar entre ellos esta clase de acuerdos reducidos para pocos productos, similares a los que se negociaban en la era GATT? ¿Podría ser esto el germen de un nuevo orden mundial? ¿Podría ser esa clase de acuerdos reducidos una alternativa válida para que Mercosur pueda mejorar su inserción internacional, sorteando las dificultades evidenciadas en negociaciones más ambiciosas del estilo de acuerdos de libre comercio?